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民主票决重大事项、加强监督“五到位”是提高人大决定、决议执行力的有效途径

[日期:2017-11-28]   来源:娄底人大  作者:卢辉   [字体: ]

——学习浙江人大工作经验有感

  近日,有幸听取浙江省人大和杭州市人大领导讲授关于民主票决重大事项、建设智慧人大,从而提高人大决定执行力的讲座,对如何提高人大履职能力有了更深入了解,特别是对提高人大决定、决议执行力有了新的思考和感悟。

  一、人大决定出台和实施中存在的问题及原因

  党的十八大报告指出:要善于使党的主张通过法定程序成为国家意志,支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用,依法行使立法、监督、决定、选举任免等职权。讨论、决定本行政区域内重大事项,也是宪法和法律赋予地方人大常委会的一项重要职权。目前,地方人大及其常委会在行使重大事项决定权方面进行了许多探索,取得了一定成效;但由于现行法律对人大决定权的范围界定和运行程序缺乏明晰的规定、长期以来党政决定重大事项的体制惯性、地方人大常委会职权行使不规范和决定督办力度不够等因素影响,地方人大及其常委会在行使决定权时存在以下突出问题:

  (一)难为问题。一方面,宪法和地方组织法对地方人大及其常委会讨论、决定重大事项的规定过于原则、过于抽象,哪些事项属于重大事项,人大及其常委会怎样讨论、决定重大事项,具体程序是什么等都缺乏明确的界定和规范,在实践中难以具体把握和操作。另一方面,地方人大及其常委会行使决定权的环境不够优,决议、决定的执行不够有力,有些人民主法治意识,特别是宪法意识、人大意识仍比较淡薄,把人大单纯看作一个监督机关,被认为是“表决工具”,尤其是有些人只盯着党委的“官帽子”、政府的“钱袋子”,在执行人大决定、决议时敷衍了事,人大作出的决定、决议在执行中遭遇尴尬常有发生。

  (二)虚为问题。目前,每年一次的地方各级人代会往往就是作出几个程序性的决议,极少或者根本没有讨论、决定本行政区域内的某一具体重大事项。地方人大常委会会议听取和审议一些专题工作报告所作出的决议、决定多数比较原则;部分地方人大及其常委会组成人员和工作人员综合素质不够高,履职能力不够强,难以有效行使决定权,导致作出的决议决定在实际工作中可操作性不够,执行机关执行起来较为困难;缺乏必要的制约反馈机制,没有强制力,对决议、决定的执行情况监督检查也不够,以致重大事项决定权的行使处于一种例行公事的虚为状态,没能产生应有效果。

  (三)滥为问题。在政府工作中,有些工作不属于重大事项,但作为重大事项安排部署后,在实际推行中社会各方面意见不统一、社会矛盾多,难以实施。如筹措资金、拆迁开发等,为了借助人大及其常委会的权威,政府主动将一些工作事项提交人大及其常委会请求作出相关决议、决定,少数地方人大及其常委会存在“与政府唱一台戏”、“支持政府工作”的思想而轻易作出决议、决定,结果管了不该管的事情,影响地方国家权力机关尊严和权威,导致决议、决定的执行力大打折扣。

  二、加强科学决策,提高决定质量

  可行性、科学性是执行力的基石,地方人大及其常委会应加强自身建设,不断提高人大常委会的议事质量;应加强民主科学决策,增强决定的针对性和科学性,提高决定质量。

  (一)做好重大事项决策转型

  《中共中央办公厅印发<关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施意见>的通知》(中办发〔2017〕10号)中明确规定:要保障和规范人民代表大会常务委员会依法行使决定本行政区域内重大事项的职权。在重大事项决策转型过程中,人大常委会行使决定权要坚持政治性原则,处理好人大与党委、政府的关系。要坚持和依靠党的领导,在作出决定、决议之前,事先报同级党委,并将决议、决定内容以及执行情况及时向党委报告;加强与政府的联系与沟通,争取政府的理解和支持,主动提请人大审议决定重大事项,真正做到“党委决策、人大决定、政府执行”。杭州市人大常委会对重大事项决策转型做了有益尝试,实现了“党委决策—政府执行”模式向“党委创议—人大审议—政府执行”转型。杭州市人大常委会将党委议定重大决策事项列成清单,经人大常委会会议审议后形成决定交政府执行。

  (二)找准并建立重大事项决定清单

  宪法赋予地方人大及其常委会重大事项决定权,决议、决定只能在法定的职权范围内进行,决定的内容必须符合国家的《宪法》、《监督法》等法律法规,不得与之相违背。要抓住本行政区域内重大的、全局的、长远的、带根本性的问题,本行政区域内人民群众普遍关注、强烈要求解决的问题来确定重大事项。杭州市人大常委会依据法律规定,结合杭州实际,建立了人大及其常委会讨论决定重大事项清单,将重大事项具体化、条目化,提高人大讨论决定重大事项的针对性、实效性,对三类重大事项作出了详细规定。在杭州市人大的重大事项决定清单中,一类是应当提请人大或人大常委会审议作出相应决议决定的事项18项:除法律法规规定的应作出决定的事项外,还规定:根据中共杭州市委的重大决策,需要市人大或市人大常委会作出相应决议或决定的事项;西湖风景名胜区内占地面积或建筑面积超过三千平方米的重大建设项目的选址情况;市人民检察院检察长因不同意检查委员和多数人的意见而报请人大常委会决定的重大问题等。二类是应当向人大或人大常委会报告听取意见和建议,必要时可以做出决议或决定的事项22项:市人民政府当年拟新建的2亿元以上的固定资产投资项目,以及调增投资概算超过估算15%的项目;市人民政府接受增加专项转移支付的有关情况;本市范围内或周边影响到本市的重大环境事件;涉及民生权益重大调整的事项、涉及民政、民族等方面的重大问题;“一府两院”工作报告中有关重大事项因故需要变动的情况等。三类是应当征求人大常委会意见,再按照审批权限报请批准,并将批准情况报人大常委备案的事项8项:有市人民政府工作部门的设立、增加、减少或者合并;城市总体规划及其重大变更等。杭州市人大常委会出台的重大事项决定清单分门别类将重大事项具体化,有了可操作性,做到了科学可行。地方人大及其常委会在依法行使决定权时,分类找准并建立 重大事项清单,有利于依法决策、民主决策、科学决策。

  (三) 推行重大事项代表民主票决制

  《宪法》明确规定地方人大及其常委会按照民主集中制的原则,按照法律程序集体行使职权。地方人大及其常委会有效行使职权需要建章立制,进一步规范决定重大事项的操作程序,从决议、决定的提出、草拟、调研、讨论、审议以及表决和最后结果的公布等,都要形成严格、规范的操作程序。在调查论证阶段,确定重大事项后及时进行公示;在讨论审议阶段,可以引入辩论机制,完善决定内容;在决定的表决阶段,采用电子表决,规范表决形式,保证常委会组成人员真实意愿表决,以提高决定、决议的质量,确保其科学性和可操作性。杭州市人大常委会在行使重大事项决定权时坚持民主集中制,强调可行性,开展了决定政府重大投资项目代表票决制的实践创新。在决定政府重大投资项目时,按照群众提、代表定、政府办、人大评的模式,使党委、人大、政府的角色定位更加清晰,权责边界更加明确,获得群众一致肯定和好评。政府每年度将拟实施的2亿元以上的重大投资项目都做一个简单的预估算,每年的人大会召开前,常委会听取和审议财经委关于对政府重大投资项目计划草案的初步审查意见,在人代会上向全体代表报告,通过全体代表票决方式最终确定实施项目,并做出相关决议、决定。推行重大事项代表票决制,积极贯彻人民至上的工作理念,广泛凝聚代表与人民群众的智慧和力量,促使重大事项决定更民主、更科学、更有实效。

  (四)加强自身建设提升工作实效

  为确保人大决议、决定落实到位,人大的监督是关键,地方人大及其常委会要严把“三关”,提高人大代表和常委会组成人员素质。一是要严把入口关。通过精心组织选举,把素质较高、能力较强、群众满意的人选进国家权力机关,确保素质,优化结构。二是要把好培训关。在人大作出决议、决定前后,通过举办学习培训班,开展法制讲座等,了解掌握决议、决定的相关法律法规和专业知识,提高他们的参政议政能力,使代表、委员审议议到点子上,监督督在关键上。三是要把好激励关。通过开展代表风采活动、优秀代表评选活动等,调动他们的主观能动性,增强他们的主人翁责任感,激励他们主动开展决议、决定的宣传和监督。

  三、实行监督常态化,提高决定执行力

  地方人大常委会的决议、决定一经作出,就具有权威性,地方人大常委会应把督促决议、决定的贯彻实施放在与作出决议、决定同等重要的位置,加强对决议、决定执行情况的监督,必须做到决而有行,行而有果。

  (一)加强监督“五到位”,抓好重大事项决定执行落实

  一要宣传到位。讨论、决定重大事项的决议或决定通过后,要及时通过人大常委会公报、电视台、网络、微信等多种方式和途径公布,也可在城市中心地段设置宣传栏、开展实施情况问卷调查等广泛开展宣传,营造决议、决定实施的良好舆论氛围和社会环境。

  二要交办到位。首先,要及时做好决议、决定的交办工作。“一府两院”及所属相关部门要制定贯彻实施的具体措施,使作出的决议、决定有办理的责任部门和领导,有落实的明确任务和要求,有完成的具体时限。其次,各级人大常委会要充分发挥各专门委员会或工作委员会的作用,把监督每一项决议、决定实施的具体责任落实到人大的相关工作部门,落实到日常工作。

  三要监督落实到位。要将决议、决定的贯彻实施情况形成反馈制度。“一府两院”要在年度内或届期内就决议、决定实施情况向人大常委会作出总结性专题报告。地方人大常委会对贯彻执行中存在的问题及时提出意见和建议,对一些情况复杂、工作量大、实施时间长的决议、决定,要持之以恒地抓好督办,直到抓出成效。杭州市滨江区人大探索建设“智慧人大”网络,对决议、决定落实情况开展跟踪监督。滨江“智慧人大”网络紧紧围绕PC端和手机移动端“两端”建设,PC端包括人大门户网站、政务工作站、代表联络站、信息宣传站和实时监督站等“五站”,移动端主要是开发建设滨江人大手机APP和微信小程序,两端互为补充,融合深化,跟踪监督叠加效果明显。通过门户网站、手机报、微信等将人大作出的相关决议、决定等信息快速传播给人大代表和广大群众。通过建立60个实体代表联络站和23个网上代表联络站、实时在线微信小程序等途径助力代表、群众反映政府及部门落实人大决议、决定情况,滨江区人大将代表和群众反馈情况汇总后转交政府及相关部门办理。为确保每年人大会议做出的关于政府工作报告、财政预决算报告和环保工作报告等相关决议、决定的实施,滨江区人大充分利用“智慧人大”五站之一的“实时监督站”,该站实现了人大与财政局、教育局、环保局以及“一府两院”的信息联通,实现了政务信息数据全时段、全方位、全“素颜”的实时共享,以纯“素颜”现身的真实信息数据,真正推动了监督的脱虚就实。滨江区人大的“智慧人大”网络通过代表和群众的力量,对政府执行人大决议、决定情况做到了全天候、全方位监督,促进了工作,确保了人大决议决定权的落实。

  四要整改到位。把监督工作贯彻到人大决议、决定实施的全过程,通过组织常委会组成人员、人大代表开展视察、调查、述职评议、工作评议等活动,及时了解掌握实施情况,总结经验,发现问题,提出改进工作的意见和建议,并要求“一府两院”限期整改。对决定执行中遇到的困难,人大常委会应给予支持,使决议、决定真正贯彻落实。2016年,杭州市人大常委会审议决定了政府提请的29个投资重大项目。在审查时,人大常委会聘请了审计专家、项目设计专家、律师共同参与项目审查,提出详实的审查意见供人大常委会参考。经人大常委会审议表决,决定通过20个项目,否决了9个不合理项目。会后对9个否决项目开展跟踪督查,广泛考察调研,支持政府对9个项目进行优化,有6个项目经改进完善后重新报人大常委会审议决定,予以实施。其中拟报投资22亿元新建体育馆建设项目被否决后,人大经过多方考察,支持政府利用体育馆规划地块建成了跨境贸易小镇,小镇项目实施后,带动杭州的跨境贸易迅速壮大,实现了经济快速增长。

  五要责任追究到位。不按规定向人大常委会报告重大事项,对人大常委会的决议、决定执行不力或拒不执行的,可以采取质询、特定问题调查等刚性手段。同时,把是否认真实施决议、决定作为任免干部的一项重要依据。对不认真实施、未取得规定成效的领导干部,可以采取询问、撤职、罢免等手段作出严肃处理,切实保障权力机关决议、决定的贯彻执行。

  (二)引导代表当好“四员”,充分发挥代表监督作用

  地方人大及其常委会应充分发挥人大代表作用,引导人大代表当好宣传员、示范员、监督员、评议员。作出决议、决定后,人大常委会要求代表向选区广大人民群众进行广泛地宣传发动,当好宣传员;要求代表模范带头执行决议、决定,当好示范员;在决议、决定实施过程中,组织人大代表开展视察,确保人大及其常委会作出的决议、决定真正成为民心工程、人民满意工程,让代表当好监督员;人大常委会在审议“一府两院”落实人大所作出的决议、决定的情况报告、开展工作评议时,可邀请部分人大代表列席会议,接受代表评议,并在此基础上进行民主测评,进行满意度电子表决,真正把否决权交给人大代表,当好评议员。浙江省人大常委会自2013年1月开始,以“浙江人大代表履职服务平台”建设为抓手,全省共建成2479个代表联络站和169个网上联络站,运用现代信息技术实现即时、便捷与选民联系,是监督政府工作的新平台,成为推进人大工作信息化的新载体。滨江区的“智慧人大”网络打造了“监督快速路”,代表们通过手机APP随时随地开展履职监督,在环保、教育、民生实事等人大决议、决定执行监督活动中充当“拍客”,随手拍、即时传,发送留言信息589条,参与率达60%,其中代表反映的解放河通往萧山的河内有死鱼、河水发臭等16个问题都得到及时回复,在一周内都得到了全部解决,使代表行权履职落到了实处。

  实践证明,做好新时期的人大工作,要不断加强学习,积极与时俱进。人大工作要依法依规依程序,要联系群众贴近基层,更要务实创新讲求实效。在人大讨论、决定重大事项的实际工作中,坚持民主票决重大事项,强化人大工作互联网思维,强化“智慧人大”集中体现民情民意和汇聚民智民力,有利于充分发挥好代表主体作用,加强重大事项决定监督“五到位”,真正让人大工作有为、有威,充满生机与活力。